一、简介

    公元前11世纪到公元前771年是中国历史上的西周时期。为了加强统治，周王朝初期的统治者实行了“封诸侯，建同姓”的政策，把周王室贵族分封到各地，建立西周的属国。周武王死后，年幼的成王继位，武王的弟弟姬旦即周公辅政。周公旦是位德才兼备并且忠心耿耿的臣子，曹操曾于《短歌行》中曾以“周公吐哺，天下归心”来赞扬他的忠诚与认真。周公在“分邦建国”的基础上“制礼作乐”，总结、继承、完善，从而系统地建立了一整套有关“礼”“乐”的完善制度。主要有“畿服”制、“爵谥”制、“法”制、“嫡长子继承”制和“乐”制等。其中最重要的是嫡长子继承制和贵贱等级制。在殷商时，君位的继承多半是兄终弟及，传位不定。周公确立的嫡长子继承制，即以血缘为纽带，规定周天子的王位由长子继承。同时把其他庶子分封为诸侯卿大夫。他们与天子的关系是地方与中央、小宗与大宗的关系。周公旦还制定子一系列严格的君臣、父子、兄弟、亲疏、尊卑、贵贱的礼仪制度，以调整中央和地方、王侯与臣民的关系，加强中央政权的统治，这就是所谓的礼乐制度，孔子一生所追求的就是这种有秩序的社会。

    《周礼》，初名《周官》、《周官经》，是古文经学最重要的典籍之一。它与《仪礼》、《礼记》并称为“三礼”。在儒家“十三经”中，它是唯一一部阐述儒家理想官制的典籍，对中国古代官制的置建产生过深远的影响。相传由周公旦制定。周公旦所制定的“礼”，是维护统治者等级制度的政治准则、道德规范和各项典章制度的总称，后来发展为区分贵贱尊卑的等级教条。“乐”则是配合各贵族进行礼仪活动而制作的舞乐。舞乐的规模，必须同享受的级别保持一致。西周的礼乐制度，形成了西周特色的礼乐文化与礼乐文明，对后来历代中国文化都产生巨大而深远的影响。《周礼》涉及范围广泛，举凡城乡建置、礼乐兵刑、天文历法、宫室车服、农商医卜、工艺制作等几乎无所不包，它是我们了解、认识和研究我国古代官制、政治史、文化史的一把钥匙。

    周礼是表示等级制度的典章制度和礼仪规定。它的名目繁多，有吉礼、嘉礼、凶礼、宾礼、军礼等。他是维护等级制度、防止“僭越”行为的工具。如周礼规定了贵族饮宴列鼎的数量和鼎内的肉食种类：王九鼎（牛、羊、乳猪、干鱼、干肉、牲肚、猪肉、鲜鱼、鲜肉干）、诸侯七鼎（牛、羊、乳猪、干鱼、干肉、牲肚、猪肉）、 卿大夫五鼎（羊、乳猪、干鱼、干肉、牲肚） 、士三鼎（乳猪、干鱼、干肉）。乐舞数量也有差异。礼乐制度自周公制定后，任何人都不能修改。周王有权惩罚违礼的贵族。

    “礼”强调的是“别”，即所谓“尊尊”；“乐”的作用是“和”，即所谓“亲亲”。有别有和，是巩固周人内部团结的两方面。

    “礼”所要解决的中心问题是尊卑贵贱的区分，即宗法制，进一步讲是继承制的确立。由于没有严密的继承制，周公固然可以称“咸王”，管、蔡也可以因争王位而背叛王室。小邦周不能不考虑大邦殷的经验教训，何况周公对夏殷历史是了如指掌的。殷代从先妣特祭和兄终弟及的人数有限看，是分了嫡庶的，是子以母贵的。殷是传弟和传子的并存，曾导致了“九世之乱”。传弟终究还要传子，这本来是生物的规律。传子和传弟有传长、传幼和传贤的矛盾。传弟更有个传弟之子和传兄之子的矛盾。这些矛盾的存在，往往导致王室纷争，王室纷争又会导致王权衰落，国祚不久。殷代从康丁以后，历经武乙、文丁、帝乙、帝辛(纣)，明显地废除了传弟制而确立了传子制。周在周公之前也没确立嫡长制，继太王的不是泰伯和仲雍，而是季历。武王有兄名伯邑考，文王却以武王姬发为太子。

    自周公以后，历“成王、康王、昭王，穆王、共王、懿王”，除去孝王外直到幽王都是传子的，这不是偶然的，这种制度即嫡长子继承制的确立应归功于周公。嫡长子继承制确立以后，只有嫡长子有继承权，这样就经法律上免除了支庶兄弟争夺王位，起到稳定和巩固统治阶级秩序的作用。嫡长子继承制是宗法制的核心内容。

　　周公把宗法制和政治制度结合起来，创立了一套完备的服务于奴隶制的上层建筑。周天子是天下大宗，而姬姓诸侯对周天子说来是小宗。而这些诸侯在自己封国内是大宗，同姓卿大夫又是小宗，这样组成一个宝塔形结构，它的顶端是周天子。周代大封同姓诸侯，目的之一是要组成这个以血缘纽带结合起来的政权结构，它比殷代的联盟形式前进了一大步。

　　周代同姓不婚，周天子对异姓诸侯则视为甥舅关系。血缘婚姻关系组成了周人的统治系统。到春秋战国时代暴露了它的弱点，郡县制代替了分封制，但在当时的具体条件下，无疑形成了一种以华夏族为主体的层次分明的政权机构，一种远较殷人的统治为进步的机构。由宗法制必然推演出维护父尊子卑，兄尊弟卑，天子尊，诸侯卑的等级森严的礼法。这种礼法是隶属关系的外在化。反过来，它又起到巩固宗法制的作用，其目的是维护父权制，维护周天子统治，谁要是违反了礼仪、居室、服饰、用具等等的具体规定，便视为非礼、僭越。

    周天子能授民授疆土，则必以土地国有为前提。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。”(《诗经·小雅·北山》)在周公文治武功盛极一时的时代，并非虚构。由此引申出来的“田里不鬻”；土地不许买卖，恐怕也出自周公。周公能授给姜太公以专征专伐的特权，那么，“礼乐征伐自天子出”恐怕是周公时代或更早确立而为周公所法定下来的。为了加强中央王朝对地方的统治，册封、巡狩、朝觐、贡纳等制度，也很可能是周公在总结前代经验的基础上确定下来的。周公的制礼作乐，一方面是在总结前人经验的基础上加以系统化，另一方面也是周人具体实践的总结。

    二、《周礼》的结构

    《周礼》全书约45000多字。原为六篇，即《天官》、《地官》、《春官》、《夏官》、《秋官》、《冬官》，因第六篇《冬官》亡佚，后补入《考工记》以代之。《周礼》结构的特点是体例完整、结构严密。《周礼》全书除《考工记》外，其余五篇都有着整齐的布局和统一的体例。五篇的每篇开头都有一段序官。每篇序官开始的文词，是完全相同的五句话，即：

    惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。

    意思是：王者建立都城，要辨别方向，选择和确立国都与宫室的方位，划定国都与郊野的界限和疆域，设官分职，治理天下的人民，使他们都能成为善良高尚的人。这是全书的总纲，也是每篇的总纲，开宗明义，强调了王在政治权力中至高无上的地位。

    在五句相同的文词之后，分别是四个格式相同、对称整齐、文字略异的句子：

    乃立×官××，使帅其属而掌邦×，以佐王×邦国。×官之属……

    其中“×”是其文字相异之处。所异之字，见下列各句：

    ……天官冢宰，……邦治，……均邦国。治官之属……

    ……地官司徒，……邦教，……安扰邦国。教官之属……

    ……春官宗伯，……邦礼，……和邦国。礼官之属……

    ……夏官司马，……邦政，……平邦国。政官之属……

    ……秋官司寇，……邦禁，……刑邦国。刑官之属……

    简明扼要地介绍了五大官的职掌及其职责。在“×官之属”后，分述各官的编制，即五大官其下官员的名称、爵等、人数。如天官属治官，其下官员有大宰、小宰、宰夫、宫正、宫伯、膳夫、庖人等63种；地官属教官，其下官员有大司徒、小司徒、乡师、乡大夫、州长、党正等79种；春官属礼官，其下官员有大宗伯、小宗伯、肆师、郁人、鬯人、鸡人等70种；夏官属政官，其下官员有大司马、小司马、军司马、舆司马、行司马等70种；秋官属刑官，其下官员有大司寇、小司寇、士师、乡士、遂士、县士、方士、讶士等66种。

    在开头一段序官之后，再分述各大官的属官的职权范围，篇篇如此，无一例外。所以，《周礼》从这五篇而言，其结构可称得上体例完整、结构严密，恰如朱熹所称赞的：“《周礼》一书也是做得缜密，真个盛水不漏。”

    补冬官之缺的《考工记》，体例与上述五官不相同。《考工记》是我国最早的手工艺技术的汇编。其作者佚名，文字简古，非一时一地一人所作。《考工记》的成书年代亦有多种说法。其中，郭沫若的“春秋末年成书说”郭沫若《考工记的年代与国别》，《沫若文集》第十六卷，人民文学出版社1962年版。曾在海内外产生过较大的影响，不过相当一部分专业工作者认为它是战国时期的著作。今人闻人军根据“《考工记》采用齐国的度量衡制度，引用不少齐国方言，大部分记载能和战国初期的出土文物资料相印证”的特点，进一步推定《考工记》为“战国初期齐国的官书。”闻人军《考工记译注》，上海古籍出版社1993年3月版1-2页。

    《考工记》的结构可分为两部分：前一部分为总论，论述百工的重要，把百工与王公、士大夫、商旅、农夫、妇功同列为国家六职之一。后一部分记载了轮人、舆人、輈人、筑人、冶人、桃人等当时官营手工业的30种工匠之职，其中包括“攻木之工七，攻金之工六，攻皮之工五，设色之工五，刮摩之工五，搏埴之工二”，并且详细记载了各种器物名称的尺寸大小及制作过程。《考工记》说：“有虞氏上陶，夏后氏上匠，殷人上梓，周人上舆，故一器而百工聚焉者，车为多。”意思是说，古人所崇尚的工艺是随着时代的变化而变化的，各个时代有各个时代所推崇的工艺，有虞氏崇尚制陶的工官，夏后氏崇尚负责水利的工官，殷人崇尚制作乐器的工官，周人崇尚制作车舆的工官。而车以一物而集具各种工匠之艺，所以《考工记》对车的制作工艺记述详细全面。

    另外，从总的外在形式来看，《周礼》以天地四时命名六官，把天、地、春、夏、秋、冬与六大官相联系，构筑国家行政机构体系，蕴含有囊括一切，无所不包的意思。彭林则认为：“《周礼》天、地、春、夏、秋、冬六官，其外在形式象征阴阳五行，由此确定了全书谋篇的总格局，构筑起一个宏大而完备的理论框架。”彭林《周礼的成书年代与主体思想》，中国社会科学出版社1991年9月版230页。他又强调，六官的职能与阴阳五行思想并无内在的有机联系。这种说法不失为一家之言。

    三、《周礼》的基本内容及思想

    （一）《周礼》六官的基本职能及治官思想

    1.六官的基本职能

    《周礼》的作者在书中构置了一个庞大的官制体系，六官是整个官制体系的中枢。六官之外，书中列出的官职有360多个。这360多个官职既有六官的属官，也有地方官和职事官。六官与360多个属官及地方职事官，构成了由中央到地方基层组织以及各个行政机构之间既互相联系又相互制约的层层相因、井然有序的一整套国家政权模式。

    由于六官在整个官制体系中居于中枢地位，所以，我们在这里主要介绍六官的基本职能：

    （1）天官冢宰：治典

    冢宰，即太宰，为六官之首，尊为百官之长。天官为治官，其主要职掌治典，所谓“使帅其属而掌邦治，以佐王均邦国”（《周礼•天官冢宰》）。郑玄云：“邦治，谓总六官之职也。故《大宰》职曰‘掌建邦之六典，以佐王治邦国’。六官皆总属于冢宰。”《十三经注疏》上册，中华书局1980年版639页。即统领百官，掌理天下政务，辅佐王者治理天下。其具体职掌：以八法治官府；以八则治都鄙；以八柄诏王驭群臣；以八统诏王驭万民；以九职任万民；以九赋敛财贿；以九式均节财用；以九贡致邦国之用；以九两系邦国之民。太宰实际上的职权相当于后来设立的宰相或总理大臣。

    太宰的副职是小宰，除辅助太宰处理政务外，还分管宫廷的刑法、政令和禁令。

    （2）地官司徒：教典

    地官司徒为教官，其主要职掌教典，所谓“乃立地官司徒，使帅其属而掌邦教，以佐王安扰邦国”（《周礼•地官司徒》）。还主管土地和户口，负责分配土地，收取赋税。

    地官之长为大司徒，大司徒总的职责是“掌建邦之土地之图与人民之数，以佐王安扰邦国”。其具体职掌是：遍知九州地域大小之数，掌握山林、川泽、丘陵、坟衍、原隰等不同土地所产之物；分别诸侯邦国多少之数，划分各国的疆域，设立社稷；根据不同地方人们的生活习惯，施行“十二教”，教民礼义、督促百姓努力生产；实行“十二荒政”以赈济百姓，免使其背井离乡，流落失散；实行“十二职”，引导百姓努力从事各种职业，各专其业；根据不同土地出产的物品制定赋税；以六德〖ZW（〗知、仁、圣、义、忠、和。六行孝、友、睦、姻、任、恤。六艺礼、乐、射、御、书、数。教万民，等等。

    由此可见，地官司徒的主要职掌是“教典”，而土地、户口、赋税、赈济等则是它具体、实际的职能。相当后世的大司农、户部。

    大司徒的副职，也即“大司徒之贰”为小司徒。小司徒的主要职责是掌建国家的教法，稽查王城及王城四郊的户口，根据贵贱、老幼、病残等不同情况，免除一部分人的力役，此外还掌管祭祀、饮食、丧礼的禁令，向六乡大夫颁布校计户口、财物的法则，等等。

    （3）春官宗伯：礼典

    春官宗伯为礼官，其主要职掌礼典，所谓“乃立春官宗伯，使帅其属而掌邦礼，以佐王和邦国”（《周礼•春官宗伯》）。具体掌管吉、凶、宾、军、嘉五礼。吉礼为祭祀之礼，凶礼为丧、忧之礼，宾礼为礼宾之礼，军礼为师旅与征役之礼，嘉礼为喜庆之礼。教育、历史文献也是春官的职责所在。

    春官之长为大宗伯。大宗伯的职务是掌建王邦祭祀天神、人鬼及地示之礼，辅佐王者平治天下。用吉礼享祭王邦的天神、人鬼、地示，用凶礼振救邦国的忧患，用丧礼哀弔死者，用恤礼慰问遭遇寇乱的邻国，用宾礼和睦邦交，用军礼和同诸侯邦国，用嘉礼亲善万民。大宗伯还掌“九仪之命”指受职、受服、受位、受器、赐则、赐官、赐国、作牧、作伯九种仪式。统一邦国的爵位；掌“六瑞”王及公、侯、伯、子、男五等诸侯分别所执的六种玉制信符，即镇圭、桓圭、信圭、躬圭、穀璧、蒲璧。齐一邦国的大小尊卑；掌“六挚”孤、卿、大夫、士、庶人、工商相见分别馈赠的六种礼物，即皮帛、羔、雁、雉、鹜、鸡。齐一臣子的尊卑；掌“六器”玉制的苍璧、黄琮、青圭、赤璋、白琥、玄璜。祭祀天地四方之神，等等。大宗伯相当于后来的太常、礼部。

    《周礼》“春官”的设置，强化了礼的行政作用，反映了作者对传统礼乐文化的继承。

    大宗伯的副职是小宗伯。小宗伯的主要职务是掌建国中祭祀的神位，掌管吉、凶、宾、军、嘉五礼的禁令与所用牲器的差等，选择与辨别六牲毛色、种类，辨别六齍、六彝、六尊的种类、形态以供祭祀之用，等等。

    （4）夏官司马：政典

    夏官司马为政官，其主要职掌政典。所谓“乃立夏官司马，使帅其属而掌邦政，以佐王平邦国”（《周礼•夏官司马》）。夏官司马所主持的政典，实际是军政。主要包括：编制军队、出师征伐、训练民兵、校阅部队、征收军赋、管理军需军械，以及掌理国王戎事和田猎等事务。

    夏官之长为大司马。大司马的主要职务是：掌建邦国的“九法”，辅佐王者治理邦国；建立军队，严格执行禁令，纠正诸侯的不正之行；执行“九伐”之法，以规正诸侯；正月朔日，向各邦国宣布政教，把政象之法的图文悬挂于闾巷之门，以便百姓观览、知晓；负责仲春、仲夏、仲秋的军事训练和演习，掌理仲冬时节的军事大检阅；凡遇战事，负责调集六军，执行禁令，深入前线，巡视战事，查明功过，加以赏罚；主持四季之田猎；还参与建筑城邑的工程策划，等等。

    夏官的副职为小司马，辅佐大司马处理政务。由于《周礼》“小司马”一处的文字脱灭、烂阙，因此“小司马”的具体职掌不详。

    （5）秋官司寇：刑典

    秋官司寇为刑官，其主要职掌刑典。所谓“乃立秋官司寇，使帅其属而掌邦禁，以佐王刑邦国，刑官之属”（《周礼•秋官司寇》）。具体掌管刑法、司法、治安等。不过司寇属官中的“大行人”以下数职则主要从事外交与礼宾工作。

    秋官之长为大司寇。大司寇的主要职责是：�テ湟唬�掌建邦国之“三典”，以施行于不同的国家。三典指轻典、中典、重典。新建之国用轻典，承平之国用中典，叛乱篡弑之国用重典。

    其二，施行“五刑”纠察万民。五刑指野刑、军刑、乡刑、官刑、国刑。野刑是施行于野地的刑罚，意在惩治疏懒，鼓励农功；军刑是施行于军中的刑罚，意在纠治不守军令，维护军纪；乡刑是施行于乡中的刑罚，意在惩治不孝，褒扬德贤；官刑是施行于官府中的刑罚，意在纠举失职，鼓励贤能；国刑是施行于国中的刑罚，意在纠举不恭，鼓励谨慎。

    其三，管理狱讼，宣传刑法。凡有诉讼，用“六典”审理诸侯之间的诉讼，用“八法”审理卿大夫之间的诉讼，用“八成”审理庶民之间的诉讼。正月初一，向各诸侯国、大小城市宣布刑法，在官门外悬挂刑法的文本，让百姓观看。有大规模的军事行动，亲临军社监刑，处决违法的将士。在王国有大祭祀、大宾客、大军旅等重大活动时，负责交通管制，禁止闲人通行，等等。

    秋官司寇的副职是小司寇。小司寇的主要职务是：掌理外朝的政法。在出现“国危”、“国迁”（迁都）、“立君”（选立嗣君）时，负责召集民众，垂询他们的意见，帮助君王做出决断。参与刑法诉讼案件的审理：用“五刑”审理百姓的诉讼；用“五声”指辞听、色听、气听、耳听、目听。听取狱讼，以求民情；用“八辟”附于国法，减免刑罚；用”三刺”判决百姓的诉讼，以决定罪的轻重；每年年终，命令属官统计已经审理判决的诉讼案件，将判决书上交天府。此外，小司寇还在小祭祀、小规模的军事行动中承担一些具体事务；在每三年一次的人口财物普查核对中，负责登记人数，等等。

    《周礼》“夏官”的设置，体现了对以刑法治国的重视。虽然也强调定罪量刑要重证据，区分过失与故意，宽赦老幼痴傻，加强教育，但其刑法是等级制的，其主要针对的仍是平民百姓。刑与礼是统治者统治百姓的两种不同手段。

    （6）冬官司空：相当于后世的工部

    由于《周礼•冬官》原文早已亡佚，所以冬官的具体职掌不甚清楚。相传西汉河间献王刘德因《周官》六官缺《冬官》篇，遂以《考工记》补入。《考工记》的内容是叙述百工及土木建筑之事的，因此以《考工记》替补的冬官相当于后世的工部。

    2.治官思想

    《周礼》在六官职能的设计中，有其明确的治官思想及治官措施。孔子之前的政治家及学者很少专门探讨国家机构管理的问题，在涉及到国家机构管理问题时，大多强调以道德的力量治国安邦。周公治国的总纲领就是“明德慎罚”，孔子继承周公，提出“为政以德”、“为国以礼”的主张，但是他很少论及国家机构的设置及管理的具体措施。《周礼》弥补了这一不足。

    《周礼》提出了用“八法”、“八柄”治官的方针。其中，“八法”尤为集中完整地反映出《周礼》的治官思想及模式。所谓“八法”，《周礼•大宰》云：

    以八法治官府：一曰官属，以举邦治；二曰官职，以辨邦治；三曰官联，以会官治；四曰官常，以听官治；五曰官成，以经邦治；六曰官法，以正邦治，七曰官刑，以纠邦治；八曰官计，以弊邦治。

    孙诒让对“八法”的作用曾作如下断语：“此八法为治百官之通法。全经六篇，文成数万，总其大要，盖不出此八科。”孙诒让《周礼正义》第2册，中华书局1987年12月版63页。根据“八法”，结合《周礼》对六官及其属官的设置和具体职能的规定，可以看出《周礼》的治官思想大体可以概括为以下四条：

    （1）定分

    定分，即明确规定各类官员的领属关系及职责权限。“八法”中的“官属”、“官职”、“官常”就体现出了《周礼》以定分治官的思想。

    所谓官属，就是通过官员的归属来明确职权范围。《周礼》六官各有其属官，属官各有自己的属员，有的还有自己次一级的属官和属员。如春官的属官大祝，大祝不仅有自己的直属属员6人，还有小祝、丧祝、甸祝、诅祝等属官。即使政府正式编制之外的冗散人员，其隶属关系也是明确的。如秋官中相犬、牵犬者均属于犬人。

    不同的职位由不同爵秩身份的人担任，高的职位由爵秩高的人来担任，反亦同之。六官之长由卿担任，六官的副职由中大夫担任，其他次一级的属官及属员则由下大夫或众士、府、史、胥、徒等人充任。爵秩越高，其职位越高，则其权限越大，但其事越约；爵秩越低，其职位越低，则其权限越小，但其事越繁，体现了法家“君设其本，臣操其末；君治其要，臣行其详；君操其柄，臣事其常”的思想。《申子•大体》。

    所谓“官职”，即指官员的职名。每官都有职名，官员的职名往往表示出其职责所在。“官常”即官之常职，也就是各官明确的工作职责。《周礼》官员的分工极其细密，互不相越。

    《周礼》的作者通过官员之间层层相因的领属关系，既确定了众官在尊卑分明的等级制中的位置，也明确规定了他们的职守和权限。尊卑不相踰，职责不相越。

    （2）官联

    “官联”即会同众官联合处理。郑注：“谓国有大事，一官不能独共，则六官共举之。”《十三经注疏》上册，中华书局1980年版645页。

    《周礼》百官严格的定分固然可以明确其职责，但也容易导致各部门之间独自为政，缺乏沟通。同时由于每官独掌一职，其他官员无权过问，这也为贪官污吏营私舞弊提供了可乘之机，鉴于此，《周礼》提出“官联”以解决可能产生的弊端。据《周礼•天官•小宰》：官联的内容包括六个方面：

    以官府之六联合邦治：一曰祭祀之联事；二曰宾客之联事；三曰丧荒之联事；四曰军旅之联事；五曰田役之联事；六曰敛弛之联事。

    以上六个方面均为大事。事实上，《周礼》中事无大小，都有联事。

    “官联”的形式错综复杂，有同官之联事、异官之联事、一官分别与数官联事等等。同官之联事，即为同属官员共举一事，如凶荒施惠，就由同属地官的乡师、遗人、司救等相与联事，共同办理：乡师在每年的凶荒之时，巡视全国，救济百姓，以王的名义分发财物；遗人主掌王国粮食和柴草的储备，以备王施惠；司救则在天灾或疾疫流行时，按照王的命令施惠于百姓。异官之联事，即为异属官员共举一事，如大祭祀时，天官大宰赞玉币爵；地官司徒奉牛牲；春官宗伯视涤濯，莅玉鬯，省牲镬，奉玉粢；夏官司马进鱼牲；秋官司寇奉犬牲等。此为六官之长相与联事。

    “官联”的作用有二，一是使六官互相贯通，融为一体；二是相互牵制，防止营私舞弊。如《周礼》的人口查计就有两套查计制度。据近人潘光旦先生考察，这两套查计制度分别为：潘光旦《〈周官〉中的人口查计制度》，《社会科学》（国立清华大学）第五卷第二期。

    〔1〕乡大夫→闾师→乡师、遂人�に齑蠓颉�县师、遂师→小司徒 大司徒

    〔2〕乡士—�に焓俊��は厥俊� 司民→小司寇

    第一套是地官系统的查计，第二套为秋官系统的查计。两套查计系统都要将各自的查计情况造册呈报，正本分别由天官司书与春官天府掌握，副本分别由大宰、天官司会、春官内史掌握。两套人马共举一事，除了确保人口查计正确无误之外，还有着明显的相互制约的作用。

    《周礼》以“官联”制衡官员，可以称之为一种高超的驭官之术。

    （3）百官依“法”行事

    《周礼》很重视“法”，书中涉及到的法的种类很多，除了与大宰、大司徒、大司马、大司寇有关的治象之法、教象之法、政象之法、刑象之法之外，还有宰夫的治朝之法、大司马的战法、司刑的五刑之法、司盟的盟载之法、典妇之功所掌之妇式之法等，举不胜举。凡邦之大事皆有专法，法出自王。

    但法的上传下达是通过“授法”、“观法”来实现的。官法由爵秩较高的官员掌控，并授予其下属官员，这就是“授法”。“授法”的方法是层层下授，《地官•大司徒》记载：正月之吉“乃施教法于邦国都鄙，使之各以教其所治民。”又《周礼•地官•乡大夫》：“正月之吉，受教法于司徒，退而颁之于其乡吏，使各以教其所治。”大司徒授予乡大夫教法，乡大夫又将教法授予所属的乡吏，逐层下授。

    所谓“观法”，《周礼》规定，每年的正月之吉，大宰、大司徒、大司马、大司寇都必须悬法于象魏，即把各自掌管的法典条文悬挂在宫门外，晓谕天下，让万民观看，使民明法；小宰、小司徒、小司寇则要率领属官阅读在宫门悬挂的法令文告，此亦称读法。通过“读法”，使官员牢记自己职位相应的法规，依法行事，违法失职，以“官刑”惩治。“法”是百官行事的依据，也是考查其合格与否的标准。

    （4）上计与刑赏

    上计，即对官员政绩的考核。刑赏，即根据对官员考核的结果作出相应的奖赏、惩处。

    《周礼》制定了极其严密的考核官员的制度。官员必须在旬末、月末和岁末的法定时间呈报治绩。十天要作一次工作小结，称为日成或日计；每月要作一次工作小结，称为月成或月要；年底则有全年情况的总结，称为岁成或岁计，《宰夫》：“岁终则令群吏正岁会，月终则令正月要，旬终则令正日成，而以考其治。”此外每隔三年还有一次大计，《大宰》云：“三岁，则大计群吏之治，而诛赏之。”

    对官员的考核，除了官员自己呈报功状之外，还要派人实地巡视考察、了解官员的治绩，以获得更为确切的信息。

    刑赏官员的制度是与岁终和三年大计群吏的制度相配套的。《周礼》以“八柄”赏罚群臣。《大宰》职云：

    以八柄诏王驭群臣：一曰爵，以驭其贵；二曰禄，以驭其富；三曰予，以驭其幸；四曰置，以驭其行；五曰生，以驭其福；六曰夺，以驭其贫；七日废，以驭其罪；八曰诛，以驭其过。

    通过爵、禄、予、置、生、夺、废、诛奖惩官员的功与过，其顺序是先庆赏，后刑威，庆赏由重至轻，刑威由轻至重。王安石认为《周礼》如此排列，具有“劝赏畏刑”之意。“八柄”是《周礼》治官的重要手段之一。

    综上所述，《周礼》治官，不仅依靠儒家仁义忠信等伦理道德的约束，更主要的是它设置了一套极为严密、详赡的治官制度和措施，它的治官思想体系严密并具有一定的理性，含有浓烈的法家思想的气息。

    （二）《周礼》的经济制度和经济思想

    在《周礼》中，经济制度是其关注的一个重大问题。虽然作为一部全面阐述官制的政治经典，没有专章论述其经济制度和经济思想，但是在其设官分职的构划中，处处流露出了作者关于经济制度的设想及其经济思想。《周礼》涉及到社会经济生活的方方面面，内容非常丰富，择其要者，有关于人口及劳动力的管理、土地的划分、赋税的收纳、市场的管理等方面。

    1.人口及劳动力的管理

    人是社会经济活动中的主体，与国家的经济命脉息息相关，因此，《周礼》非常重视人口的管理。统计和核准户籍是其管理人口的主要手段，上自天子、冢宰，下至地方基层官员，统计户口和核准户籍是他们必须经常进行的重要工作。地官司徒的重要职责之一就是统计人口数字。《周礼》设计了一套统计户口和核准户籍的方法，称为“比法”，由小司徒掌管。《小司徒》职云：

    乃颁比法于六乡之大夫，使各登其乡之众寡、六畜、车辇，辨其物，以岁时入其数，以施政教，行征令。

    小司徒负责将统计人口的法令——“比法”向乡大夫颁布，让他们统计和登记各自所在乡的人口、牲畜、车辆的数量。各乡大夫又将“比法”向下层机关州、党、族、闾逐级下达，逐级落实，逐级完成，再逐级上报。所以户口的统计工作是从乡之下的基层组织闾开始的，统计的时间在每年岁末。

    《周礼》规定了户口统计的具体细目，据《秋官•司民》载：

    掌登万民之数，自生齿以上皆书于版，辨其国中与其都鄙及其郊野，异其男女，岁登下其死生。及三年大比，以万民之数诏司寇。司寇及孟冬祀司民之日献其数于王，王拜受之，登于天府。

    生齿，男孩八月生齿，女孩七月生齿。也就是说，凡是长出牙齿的婴儿以上的人口都必须统计在册，并注明其性别、居住地，每年还要统计出生、死亡的人数，并将其名单呈报主管部门，这样，官府就能及时准确地掌握人口变化的情况。户籍每隔三年，要进行总考核和复查。在三年总考核时，小司寇把百姓的总数上报大司寇，大司寇在冬季祭祀司民之神时，把百姓的总数隆重呈献给王，王藏进天府。

    《周礼》制定如此严格、频繁的核定户籍的措施和制度，一方面是便于分田授土，同时也是出于征兵、征役、征赋的需要，而更主要的是将天下百姓牢牢掌握在自己手中，为己所用，所谓“率土之滨，莫非王臣”。

    2.土地的分配与管理

    土地是人类赖以生存的最基本的自然资源，中国自古就是一个农业大国，土地是农业生产不可替代的根本生产资料，正因为如此，《周礼》设计了非常详细的土地分配方案。

    首先，《周礼》明确地强调王是土地的所有者，土地分配、授予的决定权在于王。王将土地授予公卿、士大夫，授予天下普通百姓，由于人们有爵秩尊卑的区别，因此所分得的土地的数量、位置就不同。《周礼》中的土地可分为王田、采地、封国、农田、场圃、宅田、士田、贾田、牛田、赏田、牧田等等。在此，我们着重介绍王田、采地、封国、农田四种基本的土地分配方案。

    （1）王田

    依据《周礼》的设计，将天下划分为畿内与畿外两大部分。畿内的中心为王畿，面积方千里。千里王畿之内，王直接占有的土地称为王田。王田分为乡地、遂地、公邑三类。

    王城百里之内为乡，三百步为一里。百里之外为遂。乡、遂内的土地按照家庭人口和劳动力的人数进行分配。根据《周礼》的规划，每乡有一万二千五百家，每遂也有一万二千五百家，每夫受田一百亩，每家平均以二夫计，则每家平均受田二百亩，那么一乡的土地就为二百五十万亩，遂的土地同样也为二百五十万亩。遂内未分的土地称为公邑，由王直接指派大夫经营管理。

    （2）采地

采地指分封给公卿士大夫的土地，可以世袭。直属于王的公卿士大夫在王畿内受封，诸侯的卿大夫则在诸侯国内受封。直属于王的公卿士大夫在王畿内的封地的位置和面积因其爵秩高低而不同，其排列顺序是：以方九里的王城为中心，然后由近至远，依次为大夫的采地、卿的采地、公的采地。其中，大夫的采地方二十五里，封地距离王城三百里；大夫的采地之外为卿的采地，方五十里，位于距离王城三百里至四百里之处；卿的采地之外为公的采地，方一百里，位于距离王城四百里至五百里之处。《周礼•地官•载师》贾公彦疏：“谓天子大夫各受采地二十五里，在三百里之内也。……谓天子之卿各受五十里采地，在四百里县地之内也。……谓三公及亲王子母弟各受百里采地，在五百里畺地之中也。”公卿士大夫只是采地的享用者，而非所有者，所以他们只具有享用权，即收取租税以保证和满足自己生活的需要，而且租税的四分之一，还要向王上缴。如果犯罪或绝嗣无人承袭时，那么他们的封地将被收回作为公邑。

    （3）封国

    封国指分封给诸侯国的土地。《周礼》规定，诸侯国的封地都在千里王畿之外。各诸侯国面积的大小依公、侯、伯、子、男五等爵位的高低来决定，具有严格的等级。《周礼•地官•大司徒》：

    诸公之地，封疆方五百里，其食者半；诸侯之地，封疆方四百里，其食者参之一；诸伯之地，封疆方三百里，其食者参之一；诸子之地，封疆方二百里，其食者四之一；诸男之地，封疆方百里，其食者四之一。

    公爵国的封地方五百里，侯爵国的封地方四百里，伯爵国的封地方三百里，子爵国的封地方二百里，男爵国的封地方一百里。每等爵位与其相邻的爵位的封国面积之差为方一百里。在《周礼》的作者看来，这些居于千里王畿之外的等级不同、大小不一的众多诸侯国，无异于一座座坚固的堡垒拱卫着王畿的安全。不过，各诸侯对于自己的封国的土地也只具有享用权，而不具有所有权，必须按期将所收租税中的一部分向王上缴，一旦犯罪或者绝嗣时，王有权将土地收回。

    （4）农田

    王、公卿士大夫、诸侯等是社会的统治者，王是土地的所有者和支配者，公卿士大夫、诸侯从王那里获得封地，享用封地上出产的物产，满足自己的各种需要。但是无论是王、还是公卿士大夫、各位诸侯，他们都不会亲自下地扶犂耕种，而是要再将土地分给他们的统治对象——农民，让农民在土地上耕耘种植，春种秋收，以供给他们的物质需求。因而如何给农民分配土地，颇让《周礼》的作者费了一番心思。

    《周礼》的设计者显然非常清楚土地是有贫瘠之别的，农田土壤肥力的差异必然影响到粮食产量的不同，所以安排遂人专门负责辨别土质差异的工作。《周礼•地官•遂人》：“辨其野之土，上地、中地、下地，以颁田里。”在《周礼》中，农田被分为上、中、下三等。土质肥沃，可年年耕种的土地为上地；土质稍差，种一年需休耕一年的土地为中地；土质最差，种一年需休耕三年的土地为下地。

    根据土质的差异、家庭人口以及劳动力的多寡等诸种因素，《周礼》设计了几种不同的向农民分配土地的方案：

    其一，以家庭为单位进行分配。《地官•大司徒》云：

    不易之地家百畮，一易之地家二百畮，再易之地家三百畮。

    “易”指轮耕。“不易之地”指每年可耕种的土地，即上地；“一易之地”指休耕一年，二年一轮耕的土地，即中地；“再易之地”指休耕二年，三年一轮耕的土地，即下地。也就是说，如果是上等土地，则每家分一百亩；中等土地，则每家二百亩；下等土地，则每家三百亩。

    其二，井田式的分配方法。《地官•小司徒》云：

    乃经土地而井牧其田野，九夫为井。

    郑注：“九夫为井者，方一里，九夫所治之田也。”一夫分田一百亩，九夫为井，井九百亩。

    其三，以劳动力为单位的分配方案。《地官•小司徒》云：

    乃均土地，以稽其人民而周知其数。上地家七人，可任也者家三人；中地家六人，可任也者二家五人；下地家五人，可任也者家二人。

    七口之家有三个壮劳力的，分给上地；六口之家有两个半壮劳力的，分给中地；五口之家有两个壮劳力的，分给下地。具体的田数，《遂人》有详细的介绍：

    上等地，家中每个男劳力授予宅地一处，田一百亩，休耕地五十亩；中等地，家中每个男劳力授予宅地一处，田一百亩，休耕地一百亩；下等地，家中每个男劳力授予宅地一处，田一百亩，休耕地二百亩。

    相比之下，第三种方案更为详细、具体。

    作者不厌其烦地设计出多种土地分配方案，一方面，显示出设计者的细心和审慎；另一方面，也显示出作者对土地的强烈关注和重视。正因为如此，作者还强调要爱惜土地，合理使用土地。据《夏官•大司马》记载，一百亩的上等肥沃土地，每年只耕种三分二，另外三分之一休耕；二百亩的中等土地，每年只耕一半，另一半休耕；三百亩的下等土地，每年只耕种三分之一，其余三分之二休耕。土地休耕，就可以保护地力，而不致耗尽地力，使土地沦为荒地。同时，还注意改良土地，草人的职责就是掌管改造土壤，使土地变得肥沃，提高农作物的产量。根据不同的土质种植不同的作物，使地尽其用，大司徒的职责之一就是“以土宜之法辨十有二土之名物”、“辨十有二壤之物而知其种”，分辨不同土质的土地，教育百姓根据不同的土地种植不同的作物。《周礼》提出的保护土地、改良土地、因地制宜等等措施，即使从我们今天的农业生产实践来看，也不乏其合理性，值得借鉴。同时我们也可以看出，《周礼》设计者对土地的规划以及土地使用的主张，并非完全是脱离实际的主观臆想。

    3.赋税的征收与力役的管理

    赋税是国家聚敛财富的直接有效的手段，而国家的军事活动及贵族田猎等则必须依靠征发力役来实现。《周礼》以精确的人口统计和详密的土地分配为基础，制定了征收赋税和征发劳役的方案。

    （1）土地税

    《周礼》规定的赋税共有九种，即“九赋”。而土地税占有六种，根据行政区域它们分别为邦中之赋、四郊之赋、邦甸之赋、家削之赋、邦县之赋和邦都之赋。其余三种为关市之赋、山泽之赋、弊余之赋。

    “邦中之赋”，指国都中的土地税，包括住宅、果园、菜园等的地税。由六乡之吏、闾师、场人征收。“四郊之赋”，指距国都百里的四郊六乡的地税，包括近郊的宅田、士田、贾田和远郊的官田、牛田、赏田、牧田。“四郊之赋”由六乡四郊之吏和闾师征收。

    “邦甸之赋”，指距国二百里的六遂公邑的地税，由六遂之吏和县师征收。“家削之赋”、“邦县之赋”、“邦都之赋”分别指距国三百里、四百里、五百里的地税，均由县师征收。

    以上六类地区，地税的税率根据其离国都的远近，有轻重之别，近者轻，远者重。据《地官•载师》记载：

    凡任地，国宅无征，园廛二十而一，近郊十一，远郊二十而三，甸稍县都皆无过十二，唯其漆林之征二十而五。

    公家分给官吏的住处与办公处所免征地税，果园、菜园的税率为二十分之一，近郊田税为十分之一，远郊为二十分之三，远郊之外的甸稍县都不超过十分之二，但漆林的税率是二十分之五。另据《地官•均人》云，如果是荒年或疾病流行的年头，就免除贡赋，不收山泽、田园的地税。

    土地税大多以实物地租的形式完成，因此职业不同，交纳的实物就不相同。据《地官•闾师》记载：农民缴纳谷物粮食，种植树木的圃人贡纳草木，工匠贡纳器物，商人贡纳财货，牧人贡纳鸟兽，妇女贡纳布帛。

    由上可见，《周礼》的税收，可谓遍及土地上的所有物产，囊括了所有的受田者。

    征收上来的赋税都有其明确的用途。据《天官•大府》载：邦中之赋供招待宾客之用；四郊之赋供作牲畜的饲料；邦甸之赋供工匠制造器物之用；家削之赋供王赏赐群臣之用；邦县之赋供出使诸侯致送礼物之用；邦都之赋供祭祀之用。

    此外，“关市之赋”是对商人征收的各种赋税，以供王膳食、衣服之用。“山泽之赋”是对山泽之民征收的财物，以供丧事之用。“弊余之赋”是对官府法用所余之财征收的赋税，以供王平时赏赐或搜集玩物之用。

    从《周礼》设计的赋税使用情况来看，体现出了量入为出的理财观。

    （2）劳役

    劳役，指无偿劳动。《地官》中的乡大夫具体负责征用劳役。劳役共有徭役、师役、田役三大类。徭役，指征发民工为国家或贵族从事无偿劳动。师役，指征发民工无偿修筑军事设施等。田（猎）役，指国王和贵族进行田猎时无偿征发民工。

    《周礼》规定，征发民工服役，必须从年龄、身高两方面来考虑，同时，都城与郊野的人服役的年龄还应有所区别。《地官•乡大夫》中具体规定为：“国中自七尺以及六十，野自六尺以及六十有五，皆征之。”野，指郊野。贾疏：“七尺谓年二十。……六尺谓年十五。”即城郭中身高七尺以上，二十岁到六十岁之间，郊野中身高六尺以上，十五岁到六十五岁之间的人都应为国服役。只有都城里那些贵者、贤者、能者、在官府任职者、老者以及失去劳动力的病人可以免除劳役。为防止有人逃脱劳役，乡大夫必须定时向大司徒呈报免除劳役者的名单。

    征发劳役的时间根据年成好坏来决定，丰年时间长，歉年时间稍短。据《地官•均人》记载：“凡均力政，以岁上下。丰年则公旬用三日焉，中年则公旬用二日焉，无年则公旬用一日焉。凶札则无力政，无财赋。”均人均平劳役的原则是：丰年，每个劳力征用三日；普通年成，每个劳力征用两天；年成不好，每个劳力征用一日；如果是荒年或疾病流行的年头，就免除劳役和征赋。

    （3）兵役和军赋

    《周礼》规定，每家须出一人服兵役，“乃会万民之卒伍而用之”（《周礼•地官•小司徒》），贾疏：“乃其出军，家出一人，五人为伍。”家中其他劳力作为“羡卒”，也即作为士卒的后备力量以供临时之用，“凡起徒役，毋过家一人，以其余为羡”。（《周礼•地官•小司徒》）

    军赋，指每逢军事行动，每家所出的牛、马、车等。

    由上可见，《周礼》赋税、劳役所征，囊括了统治者辖区内的各个方面，“从地域方面来看，是从国中直到县都；从土地种类方面来看，是从廛里到场圃、漆林；从征税类别看，则从官府余财到关门之征，等等，巨覆无遗。为了最大限度地聚财富，山林川泽，物物厉禁之，角人、羽人、掌葛、掌炭等职更是纤介无不取之”。〖ZW（〗彭林《〈周礼〉主体思想与成书年代研究》，中国社会科学出版社1991年9月版149页。〖ZW）〗百姓承担着相当沉重的赋税。当然，《周礼》的设计者也注意到了百姓的承载能力，所以也有一些在荒年减轻或免征劳役、地税和军赋的措施，显然是为了防止滥收、横征暴敛，这是《周礼》中具有合理性的思想成分。

    （三）《周礼》的政权模式

    《周礼》既设计了详细的经济制度的诸种方案，也构划了理想化的政权模式。经济是上层建筑的基础，上层建筑反过来又服务于经济的发展，《周礼》中的政权模式明显地体现出这一点。从政体上来看，《周礼》的政权模式既不同于夏商周的贵族政治，也不同于秦汉的君主专制，而是兼具两者的特色。

    1.王

    在《周礼》六官的设置中，没有专门为王设置位置，但是《周礼》的设计者并不是有意虚化王的地位和权力，而恰恰是在着力凸出王的地位和权力。因为如果《周礼》六官列入王，则王的地位降至与其他各官等同，就突显不出王的最高位势。从《周礼》来看，王高居六官之上，地位最尊。如前所述，《周礼》现存五篇，每篇序文开头都是相同的五个分句：“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”强调了王在政权机构中的中枢作用。分田授土、封建诸侯、授官任职、设立制度等决定权一归于王，六官都是为王服务，执行王命的。

    具体而言，《周礼》中的王有效地掌握如下重要权力：任免权、立法权、治朝权、终裁权、主祭权、统军权等。

    任免权，指王对百官握有任命，罢黜的权力。不仅六官为王所立，六官各自属官的任免权也掌握在王之手中。大宰的具体职责是“以八柄诏王治驭群臣”。八柄即爵、禄、予、置、生、夺、废、诛，此八者均操于王之手中，大宰只能“诏王”，“佐王治邦国”。王根据官员的治绩作出对官员的任免，或者爵、禄、生、夺、废、诛等。

    立法权，指王设立国家各项法规的权力。《周礼》大宰、大司徒、大司寇等官员在每年正月之吉都要悬法于象魏（宫殿之门），使万民观之；正岁又悬之，使百官观之。这些所悬之法都出自王命，而非各官自己擅定。

    治朝权，指王通过“治朝”处理国家日常政务的权力。大宰虽有助王处理政务的职责，但只处理邦国和四方宾客的“小治”，“凡邦之小治，则冢宰听之。待四方之宾客之小治”（《周礼•天官•大宰》）。而“大治”之权仍在王。

    终裁权，指王对天下重大狱讼案件的最终裁决权。对死刑犯、重案犯的赦免，只能由王定夺，大司寇等主管官员无权决定。

    主祭权，指王主持国家重大祀典的权力。在宗法社会中，“国之大事，在祀与戎”，主祭权与政治权力成正比，只有在国家重大祀典中享有主祭权的人，才是国家最高权力的拥有者。《周礼》中，祀五帝、礼大神、享献先王等重大祀典的主祭者都是王，大宰只充当王的助祭者，负责戒百官、准备祭器等具体事务。“祀五帝，则掌百官之誓戒，与其具修”（《周礼•天官•大宰》）。

    统军权：指王统帅六军的权力。王在军事活动中处于主帅地位。

    王虽然拥有以上诸种重要权力，但在某些重大事件上，并不能一人独断专行，而要征询“百官和万民”的意见。《秋官•小司寇》记有“三询”之制，即在国家遭兵寇之难、迁都改邑、无嫡子而选立庶子时，王要“致万民而询焉”。这种“三询”之制并非史实，而是出自《周礼》的创制。

    王的财政开支要受财政制度的制约。无论是王对群臣的正常赏赐——“常赐”，以及“常赐”之外的特殊恩赐——“好赐”，还是王个人的正常财务支出以及王私人爱好所需的开支，都要受到相关财务制度的约束而不能为所欲为。

    王还必须接受美善之道的教育，犯有错误，也要接受臣下的匡谏，去恶迁善，《地官》中的师氏和保氏具体负责这方面的工作。“师氏，掌以媺诏王”，即负责用善道诱导王；“保氏，掌谏王恶”，即劝谏王的过失。

    由上可见，《周礼》赋予王最高的权力和位势，集天下之权于君主，反映出作者主张实行君主制政体的思想。但同时又主张从教育和制度两方面约束王的言行，制约王的权力，说明《周礼》设计的君主制政体是以国为本位，而不是以君为本位的。

    2.国家的行政体制

    《周礼》规划的国家的行政体制是非常独特的。

    （1）中央与地方的行政规划

    《周礼》在行政体制上将天下划分为畿内与畿外两大部分。畿内代表中央，畿外代表地方。畿内与畿外的划分表达了作者对中央与地方关系的设想。

    畿内，是天下的中心，是方千里的王畿。王畿的中心为方九里的王城。在王城之外的行政区划是以王城为中心，呈正方形辐射的层层相包、大小相套的五级行政区划，由近至远分别为郊、甸、稍、县、畺，五者分别以百里为界。

    王畿之外的广大地区的行政区划是以王畿为中心呈正方形向外辐射的层层相套的九畿。据《夏官•大司马》云：

    乃以九畿之籍，施邦国之政职。方千里曰国畿，其外方五百里曰侯畿，又其外方五百里曰甸畿，又其外方五百里曰男畿，又其外方五百里曰采畿，又其外方五百里曰卫畿，又其外方五百里曰蛮畿，又其外方五百里曰夷畿，又其外方五百里曰镇畿，又其外方五百里曰蕃畿。

    “国畿”即王畿。王畿之外分别是以五百里为界向外辐射分布九畿，九畿在《夏官•职方氏》中又被称作“九服”。

    据考证，畿服之制在现存西周文献中没有记载，东周以后的文献始有，而九畿之制则系战国晚期人的臆造。

    《周礼》很重视中央与地方的关系，主张采取严密的措施控制地方。各邦国由中央派大司马负责按照王畿的模式建立，由中央派撢人向诸侯宣谕王命，王对诸侯的言行随时进行考察，四方诸侯必须四时轮流而来向王述职。诸侯中如有违抗王命者，中央则眚之、伐之、坛之、削之、侵之、正之、残之、杜之、灭之，严惩不贷。为了便于了解各诸侯国的具体情况，真正控制各诸侯国，在《夏官》中设置山师、川师、邍师等专职官员，掌管诸侯国的山林川泽及四方之地名，各诸侯国必须按时向王进贡规定的财物。为此，《周礼》设有“九贡”之制。“九贡”之制见于《天官•大宰》：

    以九贡致邦国之用：一曰祀贡，二曰嫔贡，三曰器贡，四曰币贡，五曰材贡，六曰货贡，七曰服贡，八曰斿贡，九曰物贡。

    祀贡是牺牲包茅之类用于祭祀的贡品，宾贡是币帛之类用于进献宾客的贡品，器贡是银铁石磬丹漆之类的贡品，币贡是玉马皮帛之类的贡品，材贡是木材贡品，货贡是金玉龟贝之类的贡品，服贡是絺紵之类用于缝制祭服的材料，斿贡是珠玑琅玕之类的玩好之物，物贡是各地的土特产。设置“九贡”之制的目的，一方面，便于搜罗、掠夺各邦国的财物；另一方面，也是为了加强中央对邦国的控制和干涉。

    （2）地方组织

    《周礼》中的居民组织共有三类，即比伍法、邻里法和卒伍法。

    距王城百里的四郊设六乡，六乡实行比伍法，又称比闾法。其组织形式是把全体居民编组，《地官•大司徒》规定：五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡。比、闾、族、党、州、乡形成了由下而上层层相套的各级地方组织。每一级组织都设有官吏进行行政管理：比设比长，管五家，由下士出任；闾设闾胥，管二十五家，由中士出任；族设族师，管一百家，由上士出任；党设党正，管五百家，由下大夫出任；州设州长，管二千五百家，由中大夫出任；乡设乡大夫，管一万二千五百家，由卿出任。六乡共七万五千家，设乡老三人，一人管二乡，公出任。

    六乡之外的六遂实行邻里法。其组织形式也是把全体居民编组，《地官•遂人》规定：“五家为邻，五邻为里，四里为酇，五酇为鄙，五鄙为县，五县为遂。”邻、里、酇、鄙、县、遂自下而上形成了层层相套的各级地方组织。每级组织也都设有官吏进行行政管理：邻设邻长；里设里宰，管二十五家，由下士充任；酇设酇长，管一百家，由中士充任；鄙设鄙师，管五百家，由上士充任；县设县正，管二千五百家，由下大夫充任；遂设遂大夫，管一万二千五百家，由中大夫充任；六遂共七万五千家。六遂的邻里法与六乡的比闾法在组织形式上完全一样，只是名称不同，另外六遂的官吏级别较六乡低一级。

    卒伍法是与军队的编组方式结合在一起的行政组织。六乡和六遂每家各出一人当兵，六乡和六遂各有七万五千家，则各出七万五千人。六乡所出七万五千人建立六军，称正六军；六遂所出七万五千人，也建立六军，称为副六军。其编制据《地官•小司徒》记载为：五人为伍，设伍长；五伍为两，设两司马，管二十五人，由中士出任；四两为卒，设卒长，管一百人，由上士出任；五卒为旅，设旅师，管五百人，由下大夫出任；五旅为师，设师帅，管二千五百人，由中大夫出任；五师为军，设军将，管一万二千五百人。由于军政组织是统一的，在一般情况下，各级行政长官也就是各级军事长官，所以《周礼》中的居民组织具有军政合一性。

    由上可见，无论是六乡的比伍法，还是六遂的邻里法，其最小的行政单位只有五家，以此为基础，构成由下而上的层层相制的严密的金字塔式的组织结构，各级组织都设置了相应的官员去管理。如果有人外迁，必须由比长（五家为比）发给迁移证明或旌节予以放行；没有迁移证明，也没有旌节，就会被抓进监狱。这样，天下每一个人、每一户居民的流动变迁，都被严密地管理和控制起来。

    为了进一步加强对天下百姓的掌控，《周礼》还设计了联保制。据《地官•族师》云：

    五家为比，十家为联；五人为伍，十人为联；四闾为族，八闾为联。使之相保相受，刑罚庆赏相及相共，以受邦职，以役国事，以相葬貍。

    行政组织和军事组织中都要实行联保制。所谓联保，即每比、每伍之间要互相担保，互相援助；两比、两伍、两族之间也要互相担保，互相援助。担保、援助的内容除了喜庆奖赏共分享、“相葬埋”之外，重点在于共同遵守国家法令，保证完税出役。如果五家中出现犯罪或造谣滋事者，五家都要受罚，所以联保制实际上是“连坐株连”制。在联保制下，人人相互监督，家家相互监督，每比、每闾、每族等也相互监督，这样就会形成百姓之间自发的层层监督行为，为统治者控制天下百姓提供了有利有力的保证。正因为如此，几千年的封建社会一直都没有放弃联保制，联保制成为历代统治者统治百姓的工具和手段。