今年全国两会上，“改革顶层设计”首次写进政府工作报告和新五年发展规划。这一决策层关于改革架构的表述迅速成为时政热词。半月谈记者就“改革顶层设计”的来源、提出的时代背景、对改革发展的意义等问题采访了相关专家学者。

“改革顶层设计”：源自工程学的改革智慧

　　温家宝总理在今年政府工作报告提出，“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，强调“要加强改革顶层设计和总体规划”。

　　“顶层设计”来自于工程学，是关于系统论的方法，要求从全局出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。中共中央财经领导小组办公室副主任刘鹤表示，“顶层设计”指的是主体结构和主要模式。提出这个问题，是因为我国改革开放30多年，现在到了一个新阶段。过去的模式已不能适应现实情况，为使各项改革稳步协调推进，必须进行“顶层设计”。

　　在文化部中国动漫集团有限公司副总经理柳士发看来，各个领域实施的“顶层设计”就像是给自家盖的屋子上梁架顶，固然有其必要性，但尚属于“器用”层面。“我们要建设的不仅仅是一两间屋子，而是整座社会主义现代化的大厦，这座大厦应该有自己的基本理念和核心价值。”

　　“从其理论内涵的特点来看，‘改革顶层设计’主要体现在三个方面：一是整体主义战略，二是缜密的理性思维，三是强调执行力。”湖北省国资委主任杨泽柱说，“顶层设计”的目标确定后，不仅具有引导作用，而且具有约束作用。凡是与核心目标不相符的因素，即使可能有某种短期效益，也会被制度化屏蔽掉。

　　江苏省人民政府参事室主任宋林飞说，“十二五”期间，我国改革进入攻坚阶段，需要高层对改革进程作出更加科学、合理的安排。“改革顶层设计”是指在中央层面进行的制度安排，对改革方向、重点领域、突破口、重大举措等进行规范与规定。

　　一些专家认为，“改革顶层设计”可从两个维度来理解。一指设计机构是最高层，即中央政府发出、自上而下的系统化设计，而非“头疼医头，脚疼医脚”的零敲碎打。二指设计水平的最高层。“改革顶层设计”的对象是一切工作的总体性、根本性、长期性依据。

　　时代呼唤“改革顶层设计”

　　“十二五”时期是社会转型期，也是矛盾凸显期，经济发展容易失调，社会规范容易失序，心理状态容易失衡，人文精神容易淡漠。中央党校党建教研部主任王长江教授认为，改革成败不取决于人们的主观愿望和评价，而取决于社会矛盾的解决程度。从这个角度看，改革正在与危机“赛跑”。

　　改革的重点突破需要“顶层设计”。“顶层设计”不同于改革开放初期的自下而上的“摸着石头过河”，而是自上而下的系统谋划。

　　中央财经大学改革发展研究院院长邹东涛教授表示，十一届三中全会以后，改革之火从安徽小岗、经济特区燃向全国，从建立市场经济体制，推动国有企业改革，再到财政、金融、价格、就业、社会保障、教育、科技和医疗卫生体制等各个领域的改革逐步展开。

　　改革开放30多年来，我国经济总量有了大幅提高，同时也出现了诸多问题。而这些问题很难通过制定个别政策解决。“我国改革走到现在，必须理性、系统、全面地进行顶层设计。”中央社会主义学院党组书记叶小文说。

　　叶小文举例，一个县或一个乡，在规划时可以不对二氧化碳排放太过操心。但从国家层面考虑，如果不注重节能减排，将会毁掉地球和人类。所以，“改革顶层设计”是由转变经济发展方式的必要性和必然性所决定的。

　　根本化解深层次矛盾需要进行“顶层设计”。国家信息中心预测部副研究员张茉楠认为，收入分配是中国经济深层次矛盾的核心。改革触及重重积弊，是一项复杂而艰难的系统工程。要将初次分配与二次分配视为有机整体，强化多种分配方式并存的分配制度，不仅从再分配环节即社会保障、公共服务等总体水平及其合理结构入手，还要扩展到初次分配环节包括工资、保险、福利三位一体的薪酬体系等……凡此种种，都需要借助“顶层设计”推进改革。

       下好全国一盘棋绝非易事

　　在全国人大代表程军荣看来，“顶层设计”是理念与实践之间的蓝图，既要在理念上统筹兼顾，也要在实践中“按图施工”，避免发展过程的无序。

　　“如果从国家层面对这些进行严格的‘顶层设计’，科学指导地方政府规划、建设，可以避免各地同质竞争，无序发展，最大程度地节约发展资源。”程军荣说。

　　然而，绘就改革一张图，下好全国一盘棋绝非易事。国务院发展研究中心研究员吴敬琏表示，当下要尽快明确“顶层设计”的主持机构，清晰界定我国要建立的市场经济内涵，据此做出规划和设计，制定具体实施措施，再辅以强有力的推进。

　　“这样的机构不是要拿出详尽无遗的方案，而是把握规律、明确方向、划定边界，为改革建‘序’。”王长江教授说，改革一要主动，二要设计。现在许多改革，都交到具体执行部门手里去做。部门不是不可以推进改革，但容易误认为这就是改革的全部，往往事与愿违，弄不好会加重国家利益部门化、部门利益固定化，改革也会因缺乏整体性而停滞不前。

　　中国(海南)改革发展研究院院长迟福林表示，从领导和谋划改革的要求看，成立由中央直接领导的协调机构，有利于从全局上把握改革的进程。“强化改革的决策机制，对每项重要的改革做好总体部署，使改革决策机制更加统一有力；坚持统筹兼顾、综合配套，对各方面改革实施具体、统一协调；综合把握改革的总体情况，改善改革的推进方式，把自上而下的改革与地方性改革试验有机结合起来。”

　　没有全局性的设计，改革往往会出现上下不协调的现象，或者是下面动得快、上面动得慢，来自下面的尝试就如同碰到玻璃天花板，这会使改革风险大大增加。叶小文认为，设立专门的设计机构，可以为这些尝试划定明确的界限，降低改革者的风险，使上下的互动处于有序状态。

　　中央党史研究室副主任李忠杰建议，要处理好基层探索与顶层规范的关系。改革开放的重要经验是鼓励基层群众敢闯敢试，基层组织大胆创新和探索。“改革顶层设计”同样需要坚持上下互动关系，积极鼓励基层创新，及时总结和吸取基层创新的经验。

（免责声明：此资料由网友大炼钢铁推荐上传。原文载于2011年05月05日《半月谈内部版》第5期，作者余晓洁、章苒。版权属于原刊载单位或作者，其观点及内容的合法性、原创性、真实性和完整性由原刊载单位或作者负责，与本站无关，请学友仅作参考，并自行核实相关内容。如此资料版权拥有者不同意此资料共建供中国人提高修养，请及时联系以便删除。）